重慶市秀山土家族苗族自治縣紀(jì)委監(jiān)委緊盯聯(lián)系服務(wù)群眾中不擔(dān)當(dāng)不作為等違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神突出問(wèn)題，深入田間地頭、生產(chǎn)車(chē)間、服務(wù)窗口等基層一線(xiàn)開(kāi)展監(jiān)督，壓緊壓實(shí)職能部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）相關(guān)責(zé)任，推動(dòng)黨員干部改進(jìn)工作作風(fēng)，主動(dòng)對(duì)接群眾訴求、積極回應(yīng)群眾期盼，以作風(fēng)建設(shè)實(shí)際成效守護(hù)群眾切身利益。圖為該縣紀(jì)檢監(jiān)察干部在峨溶鎮(zhèn)峨溶居委會(huì)大坪茶園走訪(fǎng)了解有關(guān)情況。 胡程 攝
民生無(wú)小事，枝葉總關(guān)情。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“我們要堅(jiān)持把人民群眾的小事當(dāng)作自己的大事，從人民群眾關(guān)心的事情做起，從讓人民群眾滿(mǎn)意的事情做起，帶領(lǐng)人民不斷創(chuàng)造美好生活”，指出“要始終把人民放在心中最高位置，站穩(wěn)人民立場(chǎng)，厚植為民情懷，把握新形勢(shì)下群眾工作的特點(diǎn)和規(guī)律，帶頭走好群眾路線(xiàn)，把心系群眾、情系百姓體現(xiàn)到履職盡責(zé)全過(guò)程各方面，著力保障和改善民生，及時(shí)回應(yīng)人民群眾合理訴求，切實(shí)把好事辦好、實(shí)事辦實(shí)、難事辦妥”。2023年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）第一百二十六條對(duì)不作為、亂作為、慢作為、假作為等漠視、損害群眾利益行為及其適用的處分種類(lèi)和幅度作出了規(guī)定。
●《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》
第一百二十六條有下列行為之一，對(duì)直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，情節(jié)較重的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分：
（一）對(duì)涉及群眾生產(chǎn)、生活等切身利益的問(wèn)題依照政策或者有關(guān)規(guī)定能解決而不及時(shí)解決，庸懶無(wú)為、效率低下，造成不良影響；
（二）對(duì)符合政策的群眾訴求消極應(yīng)付、推諉扯皮，損害黨群、干群關(guān)系；
（三）對(duì)待群眾態(tài)度惡劣、簡(jiǎn)單粗暴，造成不良影響；
（四）弄虛作假，欺上瞞下，損害群眾利益；
（五）其他不作為、亂作為、慢作為、假作為等損害群眾利益行為。
【立紀(jì)沿革】
2003年《條例》第一百三十一條第一款第（五）項(xiàng)規(guī)定，“對(duì)涉及人民群眾生產(chǎn)、生活等切身利益的問(wèn)題能解決而不解決的”，給黨、國(guó)家和人民利益以及公共財(cái)產(chǎn)造成較大及以上損失的應(yīng)給予相應(yīng)處分。2015年修訂《條例》時(shí)，在第一百零八條將上述條文中的“能解決而不解決”修改為“依照政策或者有關(guān)規(guī)定能解決而不及時(shí)解決”，表述更周延，并新增第（二）項(xiàng)至第（四）項(xiàng)的內(nèi)容。2018年修訂《條例》時(shí)，在第一百一十六條第（一）項(xiàng)增加“庸懶無(wú)為、效率低下”的表述，使規(guī)定更加明確，并新增第（五）項(xiàng)“有其他不作為、亂作為等損害群眾利益行為”的兜底條款。2023年修訂《條例》時(shí)，在第一百二十六條第（五）項(xiàng)新增“慢作為、假作為”的表述，推動(dòng)黨員干部真抓實(shí)干，擔(dān)當(dāng)作為，認(rèn)真解決好群眾的事，切實(shí)維護(hù)好群眾利益。
【違紀(jì)構(gòu)成】
一、違規(guī)性
首先，須有不作為、亂作為、慢作為、假作為等漠視、損害群眾利益的客觀行為。本條分五項(xiàng)，規(guī)定了以下情形。
其一，對(duì)涉及群眾生產(chǎn)、生活等切身利益的問(wèn)題依照政策或者有關(guān)規(guī)定能解決而不及時(shí)解決，庸懶無(wú)為、效率低下，造成不良影響。主要是指有的黨員、干部不把群眾利益當(dāng)回事，在其位不謀其政，表面上“門(mén)好進(jìn)、臉好看”，但還是“事難辦”，任憑群眾干著急，仍無(wú)動(dòng)于衷。“涉及群眾生產(chǎn)、生活等切身利益的問(wèn)題”，主要包括企業(yè)改制、土地征用、城鎮(zhèn)拆遷、食品藥品質(zhì)量、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等群體性問(wèn)題。本行為要求“依照政策或者有關(guān)規(guī)定能解決而不及時(shí)解決”。實(shí)踐中，涉及群眾生產(chǎn)、生活等切身利益的問(wèn)題有的是缺乏政策依據(jù)，或者是政策規(guī)定不允許，如果屬于此類(lèi)問(wèn)題而沒(méi)有解決的，不能以違紀(jì)行為論處。
其二，對(duì)符合政策的群眾訴求消極應(yīng)付、推諉扯皮，損害黨群、干群關(guān)系。《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》規(guī)定，“反對(duì)官僚主義，重在解決脫離實(shí)際、脫離群眾，消極應(yīng)付、推諉扯皮，作風(fēng)霸道、迷戀特權(quán)等問(wèn)題。”實(shí)踐中，少數(shù)黨員、干部對(duì)群眾訴求不上心、不盡力，遇到事情繞著走，遇到責(zé)任就撇清，虛以應(yīng)付，群眾對(duì)此十分反感，必須堅(jiān)決反對(duì)。需要注意的是，該項(xiàng)也強(qiáng)調(diào)是對(duì)“符合政策”的群眾訴求消極應(yīng)付，對(duì)訴求不符合政策的情形，不能適用。
其三，對(duì)待群眾態(tài)度惡劣、簡(jiǎn)單粗暴，造成不良影響。對(duì)待群眾講不講感情，是黨員、干部黨性強(qiáng)不強(qiáng)、宗旨意識(shí)牢不牢的重要體現(xiàn)。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委法規(guī)室編寫(xiě)的《〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉簡(jiǎn)明讀本》指出，“執(zhí)紀(jì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)，有的黨員、干部以‘官老爺’自居，面對(duì)群眾居高臨下，門(mén)難進(jìn)、臉難看；有的工作方法簡(jiǎn)單粗暴，對(duì)待群眾口大氣粗、頤指氣使等”。這表面上看是工作態(tài)度問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是官僚作風(fēng)、特權(quán)思想在作祟。實(shí)踐中，要準(zhǔn)確把握，防止泛化，不能僅僅因?yàn)?ldquo;沒(méi)有笑容”“回答簡(jiǎn)明扼要”，就輕易認(rèn)定為“態(tài)度惡劣、簡(jiǎn)單粗暴”，關(guān)鍵要看其對(duì)群眾的真實(shí)態(tài)度，是否造成了不良影響，不能斷章取義、輕易下結(jié)論。
其四，弄虛作假，欺上瞞下，損害群眾利益。主要是指有的黨員、干部責(zé)任心不強(qiáng)，落實(shí)政策縮水走樣，干事匯報(bào)兩張皮，編造虛假情況欺騙上級(jí)、欺騙群眾。黨員、干部在群眾工作中要實(shí)事求是、求真務(wù)實(shí)，把對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)一致起來(lái)，以實(shí)實(shí)在在的業(yè)績(jī)實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好群眾利益，但現(xiàn)實(shí)生活中，有的黨員、干部對(duì)上謊報(bào)業(yè)績(jī)，或者掩蓋工作中的錯(cuò)誤和失誤，有的逃避群眾監(jiān)督，在村級(jí)事務(wù)管理中偽造、變?cè)熵?cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料等，使群眾利益受到損害，對(duì)此必須嚴(yán)肅處理。
其五，其他不作為、亂作為、慢作為、假作為等損害群眾利益的行為。這是兜底條款，但也有標(biāo)準(zhǔn)，不能什么都往里面放，導(dǎo)致認(rèn)定泛化。“不作為”主要是指不履行職責(zé)，比如擅離職守，該管的不管、該做的不做。“亂作為”主要是指不依規(guī)依紀(jì)依法或者超越職權(quán)辦事，比如該這么辦卻那么辦，損害了群眾利益。“慢作為”主要是指表面上在執(zhí)行公務(wù)處理問(wèn)題，實(shí)際上卻消極應(yīng)對(duì)、處理緩慢、效能低下、拖拖拉拉、延誤時(shí)機(jī)，對(duì)可以及時(shí)辦理的事項(xiàng)久拖不辦、遇到群眾亟待解決的問(wèn)題等待觀望。“假作為”主要是指表面上積極工作為群眾解決問(wèn)題，實(shí)際上卻是裝裝樣子，做表面文章，沒(méi)有實(shí)際履行職責(zé)，也沒(méi)有真正解決問(wèn)題或推動(dòng)工作。
其次，須有造成不良影響、損害黨群干群關(guān)系或損害群眾利益等后果。“損害黨群干群關(guān)系”主要是指，破壞黨的形象，破壞人民群眾對(duì)黨的信任，影響黨群干群關(guān)系。“損害群眾利益”主要是指，耽誤群眾生產(chǎn)、生活等導(dǎo)致群眾利益受損。這些后果，須與黨員、干部不作為、亂作為、慢作為、假作為之間有直接因果關(guān)系，多因一果的要全面綜合進(jìn)行考量。僅有不當(dāng)行為，沒(méi)有產(chǎn)生這些后果的，不能適用本條，但可能會(huì)因“有作風(fēng)紀(jì)律方面的苗頭性、傾向性問(wèn)題”，根據(jù)《條例》第十九條第二款，給予談話(huà)提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查等處理。本條規(guī)定“情節(jié)較重”或者“情節(jié)嚴(yán)重”的，才給予黨紀(jì)處分。區(qū)分情節(jié)輕重，一般根據(jù)耽誤群眾生產(chǎn)、生活的程度，造成損失的大小，對(duì)群眾合理訴求不及時(shí)解決的時(shí)間長(zhǎng)短等因素綜合考量。
再次，責(zé)任主體是直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者。要按照《條例》第三十九條準(zhǔn)確區(qū)分直接責(zé)任者、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者。需要注意的是，如果黨員領(lǐng)導(dǎo)干部直接作出不作為、亂作為、慢作為、假作為等漠視、損害群眾利益行為的決策，交由具體實(shí)施人員執(zhí)行，該黨員領(lǐng)導(dǎo)干部仍應(yīng)負(fù)直接責(zé)任。
二、有責(zé)性
本違紀(jì)行為的主觀方面是故意，即黨員、干部明知群眾訴求依照政策或者有關(guān)規(guī)定能解決而不及時(shí)解決，或者在解決群眾問(wèn)題時(shí)工作方法簡(jiǎn)單粗暴，或者在工作中隱瞞真實(shí)情況等，仍希望或放任上述行為的發(fā)生。如果沒(méi)有主觀故意，不能認(rèn)定為本違紀(jì)行為。
【其他需要注意的問(wèn)題】
與在辦理群眾事務(wù)時(shí)刁難群眾、吃拿卡要行為的區(qū)別。一是客觀行為不同。本條規(guī)制的行為既可以是作為，也可以是不作為，比如依照政策或者有關(guān)規(guī)定能解決而不及時(shí)解決；但刁難群眾、吃拿卡要系通過(guò)作為來(lái)達(dá)到。二是情節(jié)及相應(yīng)的處分檔次不同。本條規(guī)定的是“情節(jié)較重”或者“情節(jié)嚴(yán)重”的才給予黨紀(jì)處分，最高檔次系留黨察看處分；對(duì)于刁難群眾、吃拿卡要行為，情節(jié)較輕就應(yīng)給予處分，且最高檔次為開(kāi)除黨籍。三是主觀故意不同。本條規(guī)定針對(duì)的主要是黨員、干部沒(méi)有樹(shù)牢全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，“懶政”“怠政”，漠視群眾訴求；而刁難群眾、吃拿卡要行為，手段是刁難群眾，目的是“吃”“拿”“要”，本質(zhì)上是借機(jī)謀利。如果以對(duì)涉及群眾生產(chǎn)、生活等切身利益的問(wèn)題能解決而不及時(shí)解決，或者對(duì)符合政策的群眾訴求消極應(yīng)付、推諉扯皮為手段，來(lái)達(dá)到“吃”“拿”“要”的目的，應(yīng)從一重，以《條例》第一百二十二條第一款第（五）項(xiàng)定性處理。需要注意的是，若“吃”“拿”“要”的財(cái)物數(shù)額較大，也可能涉嫌受賄犯罪。
弄虛作假、欺上瞞下與不按規(guī)定請(qǐng)示報(bào)告重大事項(xiàng)行為的區(qū)別。一是侵害的客體不同。本條第（四）項(xiàng)適用于處理與群眾的關(guān)系過(guò)程中，侵害的是群眾利益；不按規(guī)定請(qǐng)示報(bào)告重大事項(xiàng)，損害的是黨的組織制度，是對(duì)黨不忠誠(chéng)不老實(shí)的體現(xiàn)，違反了政治紀(jì)律。二是客觀方面不同。不按規(guī)定請(qǐng)示報(bào)告重大事項(xiàng)，要求客觀上存在按照《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》等有關(guān)規(guī)定或者工作要求，應(yīng)當(dāng)向組織請(qǐng)示、報(bào)告的重大事項(xiàng)而不按照規(guī)定請(qǐng)示、報(bào)告的行為，而本條第（四）項(xiàng)不要求必須存在此類(lèi)請(qǐng)示報(bào)告事項(xiàng)，但存在弄虛作假、欺上瞞下的行為。
弄虛作假、欺上瞞下與不報(bào)告、不如實(shí)報(bào)告工作行為的區(qū)別。一是侵害的客體不同。本條第（四）項(xiàng)侵害的是群眾利益；不報(bào)告、不如實(shí)報(bào)告工作侵害的是黨的請(qǐng)示報(bào)告工作制度。二是客觀方面不同。雖然都是采取欺騙、作假的手段，但本條第（四）項(xiàng)可能既欺上也瞞下；而不報(bào)告、不如實(shí)報(bào)告工作主要是在向上級(jí)匯報(bào)工作時(shí)隱瞞真實(shí)情況，干擾上級(jí)決策部署。（山東省紀(jì)委監(jiān)委案件審理室）